hovednavigasjon

Emner 

Integrering i arbeidslivet:

Mellom utjevning og ulikhet

Integrering handler om samfunnets evne til å ta imot og sysselsette nye borgere. Ut fra idealet om høy sysselsettingsgrad, har Norge rettet mye av oppmerksomheten mot arbeidsledighet blant innvandrerbefolkningen.
Blant norske bosatte hadde i 2012 rundt 650.000 personer enten innvandret selv eller er født i Norge med to innvandrerforeldre. Å få sysselsettingen i gruppen opp mot landsgjennomsnittet har vært et sentralt mål for integreringspolitikken.
FOTO: Colourbox Blant norske bosatte hadde i 2012 rundt 650.000 personer enten innvandret selv eller er født i Norge med to innvandrerforeldre. Å få sysselsettingen i gruppen opp mot landsgjennomsnittet har vært et sentralt mål for integreringspolitikken.

Innvandring og integrering et av de mest seiglivede politiske stridstema i Norge. Tematikken er da også en av de mer sammensatte. Den befinner seg i grenselandet mellom økonomi og politikk, og kultur, moral og verdier.

En bakenforliggende drivkraft er utviklingen mot et mer sammenvevd verdenssamfunn – globalisering. Blant annet transport- og kommunikasjonsteknologi og overnasjonale avtaler for handel og økonomi har skapt nye muligheter for utveksling og migrasjon.

Sammensatt debatt

Noe av spennet i synspunkt avspeiles da også i det partipolitiske spekteret, noenlunde fordelt langs aksen høyre/venstre.

Alle de ulike teoretiske og praktiske tilnærmingene til integrering lar seg ikke oppsummere i et pennestrøk. Debatten kan dessuten være flytende og argumentene skiftende. Innvandringsgrupper har blitt beskyldt for «snylting» dersom de er arbeidsledige, så vel som «å stjele jobber» dersom de står i arbeid.

Det flerkulturelle samfunn kan representere en utfordring for Norges egalitære tradisjon (å tilstrebe likhet; utjevning). Utfordringen kan oppsummeres begrepsparet «rett til likhet» og «lik rett til forskjell».

At verdier spiller inn kan også generelt vanskeliggjøre det å oppnå konsensus eller kompromisser. I tradisjonelle interessekonflikter, så som lønnskamp, er man enige om hva som er et gode og kan møtes på midten. I en verdikonflikt vil man derimot være uenige om hva som er et gode.

Arbeidslinja

I Norge har den såkalte arbeidslinja blitt en grunnpilar i den økonomiske politikken, så også i tiltakene for integrering (selvsagt med unntak av flyktninger). Det allmenne prinsippet er at det skal lønne seg å arbeide framfor å være mottaker av velferdsytelser og at det skal være en balanse mellom plikter og rettigheter.

Arbeidslivet holdes også fram som en viktig ferdselsåre for sosial og kulturell inkludering i storsamfunnet.

Strukturelt er det imidlertid mange stengsler for denne flyten. Inkluderingsutvalget overleverte i 2011 en utredning[1] som innledningsvis listet opp følgende problematiske forhold for innvandrerbefolkningen i Norge:

  • Er i mindre grad sysselsatt og oftere arbeidsledige enn resten av befolkningen. Spesielt gjelder dette kvinner fra enkelte opprinnelsesland med lav sysselsetting.
  • Er oftere overkvalifisert for jobbene de har. Dette gjelder i særlig grad innvandrere fra Afrika og Asia.
  • Har lavere gjennomsnittlig arbeidsinntekt enn den øvrige befolkningen
  • Er overrepresenterte i enkelte yrker uten krav til utdanning, underrepresenterte i lederstillinger og yrker som krever høyere utdanning og arbeider oftere under dårlige arbeidsvilkår.
  • Oppgir i betydelig grad å oppleve diskriminering i arbeidslivet. En betydelig andel arbeidsgivere tror fordommer er en stor barriere.

Forskjellene i andelen sysselsatte og ledige mellom innvandrere og befolkningen som helhet har vært relativt stabile de siste to tiårene, lyder den siste påpekningen. Grunnet vekst i innvandringsgruppen, har imidlertid antallet ledige økt.

 

Kjennetegn ved gruppene

Noen definisjoner

Begrepet integrasjon kommer fra latin, «gjøre hel», og betyr på norsk «det å integrere». I praktisk bruk har imidlertid den ennå uoffisielle skrivemåten «integrering» overtatt fullstendig, blant annet fra politisk hold. Å integrere har i ordboka betydningen å «innlemme, innpasse i et hele».

Integrasjon/integrering vil altså innenfor denne konteksten handle om tilpasninger for at enkeltpersoner eller grupper skal kunne bli en velfungerende del av et eksisterende fellesskap. I en Fafo-rapport[2] definerer forskeren integreringspolitikk som politikk utformet med «den eksplisitte hensikt å påvirke levekårene for innvandrede etniske minoriteter».

Inkluderingsutvalget konkretiserte i 2011 integrering til å omfatte «kvalifisering, utdanning, arbeid, levekår og sosial mobilitet; innflytelse i demokratiske prosesser; deltakelse i sivilsamfunnet; og tilhørighet, respekt for forskjeller og lojalitet til felles verdier».

Arbeids- og inkluderingsdepartementet definerte i 2008 et begrepsmessig skille mellom «integrering» og «inkludering». Integrering er tiltak overfor nyankomne, inkludering er et mer omfattende begrep.

Statistisk Sentralbyrå skiller mellom innvandrere (personer født i utlandet av to utlandsfødte foreldre) og norskfødte med innvandrerforeldre (født i Norge, med to innvandrerforeldre, også kalt etterkommere). I tillegg kommer personer «med annen innvandringsbakgrunn», for eksempel barn av én norsk- og én utlandsfødt forelder, eller adopterte.

«Flyktning» brukes hovedsakelig om personer som inngår i kvotetildeling fra FNs høykommissær for flyktninger (begrepene «overføringsflyktning» eller «kvoteflyktning» brukes også). En asylsøker har en søknad om beskyttelse mot forfølgelse i hjemlandet («politisk asyl») og flyktningstatus under behandling.

Antall, bakgrunn og fordeling

Innvandrerbegrepet rommer mange ulike grupper, kategorier og definisjoner. Bakenforliggende prinsipper og lovverk formes i samspill mellom nasjonalpolitikk og overnasjonale avtaler og konvensjoner i regi av for eksempel FN og EU.

Blant norske bosatte hadde i 2012 rundt 650.000 personer enten innvandret selv (547.000) eller er født i Norge med to innvandrerforeldre (108.000)[3]. Disse to gruppene utgjorde til sammen 13,1 prosent av befolkningen. Blant førstnevnte gruppe hadde 300.000 personer bakgrunn fra Europa, 160.000 fra Asia, 60.000 fra Afrika, 18.000 fra Sør- og Mellom-Amerika og 11.000 fra Nord-Amerika og Oseania.

En tredjedel av innvandrerne hadde fått innvilget norsk statsborgerskap.

I perioden fra 1990 til 2010 ble 471.000 personer fra ikke-nordiske land innvilget opphold i Norge. Motivene fordelte seg som følger:

  • Arbeid: 28 prosent
  • Familiegjenforening: 23 prosent
  • Flukt: 22 prosent
  • Familieetablering: 15 prosent.
  • Utdanning: 11 prosent

Den siste tiden har Polen, Sverige, Tyskland og Litauen vært de vanligste utvandringslandene.

Antallet personer som har søkt asyl har variert sterkt de siste årene. I 2011 var tallet 9100[4]. Tallet var nesten dobbelt så høyt i 2009 (17.200), men lavere i 2007 (6500). Antallet personer som får innvilget beskyttelse i Norge har siden 2004 ligget på mellom 3200 og 6800 årlig.

Arbeid og ledighet

I andre kvartal i 2012 var den registrerte arbeidsledigheten blant innvandrermenn på 5,8 prosent mot 6,3 prosent hos innvandrerkvinnene[5]. Blant norskfødte med innvandrerforeldre var ledighetstallet i mai samme år på 4,5 prosent (drøyt 800 personer). I resten av befolkningen var ledigheten på 2,0 blant menn og 1,5 prosent blant kvinner.

Personer med bakgrunn fra Afrika hadde i gjennomsnitt lavest sysselsettingsgrad i fjerde kvartal i 2011, fulgt av Asia og østeuropeiske land som ikke er med i EU. Gruppene for personer fra nordiske og østeuropeiske EU-land hadde høyest sysselsettingsgrad.

Disse tallene er imidlertid langt fra statiske dersom man ser på botiden. Landsgruppene med lavest grad av sysselsetting hadde nemlig størst prosentvis vekst i sysselsettingen i takt med antall år man hadde oppholdt seg i landet[6]. Andelen personer i arbeid sank imidlertid noe blant innvandrere med høyst grad av sysselsetting – gruppene med ulike former for europeisk bakgrunn – som hadde bodd sju eller flere år i landet. Gruppene vil altså over tid nærme seg hverandre, dog uten å utlignes. 

Diskriminering i arbeidslivet

Et notat publisert av Institutt for samfunnsforskning i 2009 diskuterer begrepene på overordnet nivå[7]. Se Sosiologisk tidskrift 01/2010 for en noe bearbeidet fremstilling[9] (betalingstjeneste). Utlendingsdirektoratet har laget et eget temahefte rettet mot dem som administrerer introduksjonsordningen i kommunene (2005)[8].

Ofte vil man skille mellom direkte (bevisst og målrettet) og indirekte diskriminering (ubevisst, systemskapt eller lignende). Diskrimineringsloven  forbyr både direkte og indirekte diskriminering, dersom det er dersom det er motivert i begrunnet  i «etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn».

«Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer eller foretak (…) blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.»

(...)

«Med indirekte diskriminering i arbeidslivet menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en arbeidssøker eller arbeidstaker stilles dårligere enn andre arbeidssøkere eller arbeidstakere (...).»

Diskrimineringsloven, fjerde paragraf

Som juridisk begrep, figurerer ikke ordet rasisme i det norske lovverket. Begrepet er imidlertid brukt i FN-konvensjoner og -erklæringer som Norge har underskrevet.

Å bevise og tallfeste omfanget av diskriminering rettet mot personer med innvandrerbakgrunn er ikke enkelt. I 2011 behandlet Likestillings- og diskrimineringsombudet 35 klagesaker som var knyttet til etnisitet, og registrerte samme år 223 veiledningssaker innenfor samme tema[10]. Dette er langt færre enn saker som gjaldt funksjonsevne eller kjønn.

En rekke surveyundersøkelser[11] og kvalitative undersøkelser[12] påviser imidlertid at mange innvandrere har følt diskriminering på kroppen.

Én ofte omtalt barriere handler om virksomheters praksis overfor arbeidssøkere med innvandringsbakgrunn. 2012-rapporten Diskrimineringens omfang og årsaker[13] påviser dette gjennom utradisjonelle metoder. Som datagrunnlag, ble 1800 fiktive jobbsøknader sendt ut. Søknadene var delt i avsendere med «norske» og «utenlandskklingende» navn, men var ellers like og tilkjennega samme ferdighetsnivå. For den siste gruppen forekom netto diskriminering i 24,3 prosent av tilfellene, målt mot andelen likt kvalifiserte «norske» som ble innkalt til intervju.

Det bør understrekes at begge typer kandidater i 85 prosent av tilfellene ble behandlet likt (enten begge eller ingen innkalt). Skillet i prosentpoeng (brutto forskjellsbehandling) var derfor på rundt 11.

Denne diskrimineringen ser i størst grad ut til å ramme menn.

Rapporten ser også på fordelingen geografi, sektor og yrkestype, og oppsummerer en rekke kvalitative intervjuer med arbeidsgivere.

 

Politikk og ordninger

Grovt sett har arbeidsmarkedstiltak to ulike målgrupper: Ordninger for asylsøkere og flyktninger og ordninger for arbeidsinnvandrere. For nyankomne flyktninger, asylsøkere og personer som får oppholdstillatelse gjennom familiegjenforening er den obligatoriske introduksjonsordningen det mest sentrale offentlige tiltaket, mens for arbeidsinnvandrere, da hovedsakelig fra EU, er det færre krav og ordninger.

NAV administrerer en rekke aktuelle ordninger i skjæringspunktet mellom arbeid og ledighet, blant annet arbeidsmarkedsopplæring (AMO), lønnstilskudd, arbeidspraksis. Disse er allmenne, men kan være spesielt viktige for arbeidsledige i innvandringsbefolkningen.

Introduksjonsordningen

Fra myndighetshold, har introduksjonsordningen blitt regnet som et av de viktigste virkemidlene for å øke integrering og sysselsettingsgrad, da først og fremst blant flyktninger. Ordningen er nedfelt i lovverket[14] og må tilbys av alle kommuner. Målet er «å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.»

Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram gjelder for nyankommet utlending mellom 18 og 55 år som har behov for grunnleggende kvalifisering og som har fått asyl, oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, fornybar oppholdstillatelse på grunnlag av søknad om asyl, eller kollektiv beskyttelse i massefluktsituasjon eller oppholdstillatelse som familiemedlemmer til de tre forutgående gruppene.

Programmet skal være på full tid opp til to år, med åpning for ett ytterligere år om det foreligger særskilte grunner. Dersom deltakeren underveis får seg jobb, kan denne få fritak for ordningen.

Deltakerne har rett til såkalt introduksjonsstønad.

For EØS-borgere er ordningen frivillig og avgiftsbelagt. Inkluderingsutvalget var kritisk til denne og lignende avgrensninger i sin utredning fra 2011[15]: «1 av 3 innvandrere får tilbud om integreringstiltak», mens «arbeidsinnvandrere fra EU som i antall øker mest, ikke omfattes».

Arbeidsinnvandrere fra EU

Siden signeringen av Roma-traktaten i 1957, har EU-borgere fritt kunne arbeide i andre EU-land. Gjennom EØS-avtalen ble Norge etter hvert en del av dette indre arbeidsmarkedet. I 2009 falt også kravet om oppholdstillatelse bort, med unntak av for rumenske og bulgarske statsborgere.

Utvekslingen av arbeidskraft skjøt for alvor fart med opptaket av en rekke østeuropeiske land i 2004. I Norge foretok man da en rekke «preventive» tiltak. Man fryktet nemlig både sosial dumping og konkurransevridning til fordel for bedrifter som kynisk utnyttet tilgangen til ny, «billig» arbeidskraft. Allmenngjøring av tariffavtaler er ett virkemiddel som siden har blitt benyttet gjentatte ganger.

Utenom å sikre lønn og arbeidsvilkår, er egne tiltak for integrering av denne gruppa vanskeligere å peke på. Mange har ikke nødvendigvis et langsiktig perspektiv på oppholdet i Norge. Investering i språk- og samfunnsforståelse og demokratisk deltakelse kan derfor framstå som unødvendig både for disse arbeidstakerne selv, samt for virksomhetene og offentlige myndigheter.

I utgangspunktet gjelder altså begrepet sosial dumping gjestearbeidere, ikke innvandrere som har bosatt seg i Norge og som ønsker å bygge framtiden sin her. Like fullt forekommer det av og til en retorisk overlapping mellom de to gruppene, siden også bofaste innvandrere oftere enn befolkningssnittet arbeider under dårligere kår enn de har rett til. Renholdbransjen er kanskje det klareste eksempelet på en slik gråsone. Her har andelen av arbeidstakere med innvandringsbakgrunn lenge vært i vekst, og omfattende uakseptable arbeidsvilkår er avdekket. Bransjens tariffavtaler ble derfor allmenngjorte i 2011.

Direkte virkemidler

Tre virkemidler er aktuelle for å påvirke virksomhetenes ansettelsespraksis mer eller mindre direkte:

  • Kvotering – radikal eller moderat: Her styrer man utfallet av ansettelsene
  • Innkalling: Her styrer man at det blir et møte, men legger seg ikke bort i utfallet
  • Kvoter/andeler: Fastsettelse av et antall eller en andel personer med en spesifikk bakgrunn en virksomhet skal speile i arbeidsstokken

Setninger à la «Personer med minoritetsbakgrunn oppfordres til å søke på stillingen.» har trolig mange lest i stillingsutlysninger. Spesielt offentlige virksomheter har på ulike måter forsøkt å øke rekrutteringen av personer med innvandringsbakgrunn. Statens personalhåndbok[16] har en egen omtale av dette.

Hvorvidt oppfordringen også kan følges opp med en form for kvotering i selve ansettelsen er et omstridt virkemiddel som er lite brukt i Norge. Ett unntak er et toårig prøveprosjekt som regjeringen innførte i 2008. Her skulle tolv statlige virksomheter benytte «moderat kvotering» (også omtalt som positiv særbehandling). Dette innebærer at kandidater med innvandrerbakgrunn skal prioriteres dersom de er likt kvalifiserte med andre topp-kandidater til stillingen (såkalt radikal kvotering, hvor bakgrunn trumfer kvalifikasjoner, er trolig ikke lovlig[17]).

Institutt for samfunnsforsknings evaluering fant at tidsperioden var vel kort, at kvotering i liten grad ble benyttet, men at forsøket «har skapt positiv oppmerksomhet rundt rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn.» Prosjektet ble utvidet med to nye år.

Partene i arbeidslivet

LO og NHO ble i 2008 enige om å innlemme en ny tilleggsavtale om mangfold og integrering i hovedavtalen. Et eget utvalg ble nedsatt for å «tilrettelegge for mangfold og integrering på arbeidsplassene».

 

Et historisk tilbakeblikk

1974: Den første skissen

Norsk historie inneholder en rekke inn- og utvandringsbølger. I nyere tid kan innvandringen grovt deles inn i tre faser.

  • 1965–1975: arbeidsinnvandring (single unge menn)
  • 1975–1989: familiegjenforening (kvinner, barn)
  • 1989–: flyktninger (mer sammensatt)

Spiren til en helhetlig norsk integreringspolitikk ble først og fremst plantet med stortingsmeldingen Om innvandringspolitikken i 1974. Dette var rundt tre år etter ankomsten til et hundretalls arbeidsinnvandrere fra Pakistan, ofte pekt på som et vannskille i norsk innvandringshistorie. Kursen som ble streket opp den gang har siden blitt karakterisert som «valgfri integrering»[18].

Utstedelsen av nye arbeidstillatelser hadde fram til denne tiden vært liberalt håndhevet. Stortingsmeldingen la imidlertid grunnlag for en innstramming – den såkalte innvandringsstoppen i 1975. Myndighetene viste til blant annet at dårlige arbeidsvilkår og boforhold blant allerede ankomne innvandrere som begrunnelser. Skiftet innebar imidlertid ikke en reduksjon av antallet innvandrere, men mer en dreining i kategoriene for hvem som kom.

De nye vilkårene for dispensasjon la på mange vis grunnlaget for dagens regelverk, hvor familiegjenforening og beskyttelse (asyl) har vært de to sentrale kildene til innvandring.

Tiltak for å lette inngangen til arbeidsmarkedet sto imidlertid ennå ikke på dagsordenen.

1997: «Sektoransvar»

Dette skulle endre seg med en annen sentral stortingsmelding, Om innvandring og det flerkulturelle Norge fra 1997. Her ble for første gang arbeidslivet oppvurdert til å være den viktigste arenaen for integreringspolitikken, samtidig som tiltak mot diskriminering og rasisme får en mer formell plass i politikken.

Stortingsmeldingen la vekt på det såkalte sektoransvarsprinsippet. Den innebar at integrering av innvandrere først og fremst ikke skulle understøttes av egne forordninger eller tiltak, men «bakes inn» i ordningene som gjaldt og var rettet mot befolkningen som helhet. Meldingen åpnet imidlertid for noen målrettede tiltak.

Fra å la integreringen være basert på frivillighet, har myndighetene etter hvert innført ulike plikter og understreket at valgfriheten ikke åpner for å stille seg utenfor det norske arbeids- og samfunnslivet. Dette ble målbåret av blant annet introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere.

Med EØS-medlemskapet og fri flyt av arbeidskraft innenfor EUs grenser, skjøt antallet arbeidsinnvandrere fart, spesielt i kjølvannet av at flere østeuropeiske land ble en del av EU-systemet i 2004. Som nevnt førte dette til en rekke tiltak mot sosial dumping, økt tilsynsaktivitet og bruk av allmenngjøringsloven.

Administrativ kasteball

Ansvaret for innvandrings- og integreringspolitikken har en rekke ganger blitt flyttet mellom departementene. Fram til 2005 hadde det lenge vært Kommunal- og regionaldepartementet som hadde ansvaret. Dette året ble det flyttet til det ny-omdøpte Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Innvandringspolitikken ble deretter lagt til Justisdepartementet. Året etter ble integrerings- og mangfoldsdirektoratet opprettet.

I 2010 ble integreringspolitikken flyttet til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

På Stortinget behandles saker som gjelder integrering og innvandring av Kommunal- og forvaltningskomiteen.

 

Artikkelen er skrevet med bidrag fra Jon Rogstad, forskningsleder ved Fafo.


Nyttige Fafo-rapporter

Rapporten

Anne Britt Djuve:

Doktoravhandling

Rapporten

Miriam Latif Sandbæk og Kristian Rose Tronstad:

Oppdragsgiver: Inkluderingsutvalget

Rapporten

Anne Britt Djuve og Kristian Rose Tronstad:

Innvandrere i praksis (Fafo-rapport 2011:07)

Oppdragsgiver: NAV


 



Pekere

Stortingsmeldinger, NOU-er og andre publikasjoner:

 SSB-rapport 2011/40: Ådne Cappelen, Jørgen Ouren & Terje Skjerpen: Effects of immigration policies on immigration to Norway 1969-2010


Noter 

1 Regjeringen.no: NOU 2011:14: Bedre integrering – mål, strategier, tiltak (levert 14. juni 2011)

2 Anne Britt Djuve: Introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere (doktorgradsavhandling, publisert som Fafo-rapport 2011:19).

3 Statistisk Sentralbyrå: Innvandring – temaside

4 Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi): Fakta om asylsøkere og flyktninger

5 Statistisk Sentralbyrå: Innvandrere, arbeidsledighet (per 12. november, 2012)

6 Statistisk Sentralbyrå: Sysselsatte etter alder, botid og landbakgrunn (verdensregion). 4. kvartal 2011

7 Samfunnsforskning.no: Rasisme og diskriminering – begreper, kontroverser og nye perspektiver (pdf)

8 Imdi.no: Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi): Hvordan skal vi forstå rasisme og etnisk diskriminering? (temahefte – pdf)

9 Idunn.no: Den utdannede, den etterlatte og den drepte: - Mot en ny forståelse av rasisme og diskriminering (artikkel i Sosiologisk tidsskrift 01/2010)

10 Likestillings- og diskrimineringsombudet: Årsapport 2011

12 Listet opp i rapporten Diskrimineringens omfang og årsaker av Arnfinn H. Midtbøen og Jon Rogstad

12 Listet opp i rapporten Diskrimineringens omfang og årsaker av Arnfinn H. Midtbøen og Jon Rogstad

13 Arnfinn H. Midtbøen og Jon Rogstad: Diskrimineringens omfang og årsaker

14 Lovdata.no: Lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)

15 Regjeringen.no: NOU 2011:14: Bedre integrering – mål, strategier, tiltak

16 Regjeringen.no: Statens personalhåndbok 2012

17 Regjeringen.no: NOU 2011:14: Bedre integrering – mål, strategier, tiltak: «kapittel 6.6.9 Kvotering»

18 Grete Brochmann & Knut Kjeldstadli (2008): A History of Immigration – the Case of Norway 900-2000