Nytt Holden-utvalg - Arbeidslivet.no

hovednavigasjon

Emner 

Nytt Holden-utvalg

Stø kurs for frontfaget?

Regjeringen har oppnevnt et nytt Holden-utvalg som skal se på lønnsdannelsen i Norge. Økonomiprofessor Steinar Holden skal nå, for tredje gang, lede arbeidet med å vurdere frontfagsmodellen. I denne artikkelen får du det du trenger av historisk bakgunn og hva som finnes av problemer med frontfagsmodellen.
At konkurranseutsatt industri legger rammene for lønnsveksten er kjernen i frontfagsmodellen.
Foto: Colourbox.com At konkurranseutsatt industri legger rammene for lønnsveksten er kjernen i frontfagsmodellen.

Frontfagsmodellen bygger på ideen om at lønnsveksten i Norge må tilpasses hva næringer som konkurrerer utenlands kan tåle. Det vil si at lønnsveksten over tid ikke må være høyere enn hos våre handelspartnere. Målet er å sikre en sunn samfunnsøkonomi med et sterkt næringsliv og høy sysselsetting.

Turbulent oppgjør

Årets lønnsoppgjør var preget av turbulens. Det var vekterstreik som fikk store konsekvenser for flyplassene. Mye på grunn av at staten fungerer som et frontfag for kommunene, fikk vi en følgekonflikt i kommunesektoren. Da streiken var et faktum i staten fant ikke Riksmekleren grunn for å legge frem en skisse i kommuneoppgjøret og på det meste var 50 000 personer i streik i en konflikt som varte i rundt 2 uker.

I ettertid har ledelsen i både LO og YS uttalt at streikene var rotete, kunne vært unngått og at det er grunn til sette et stort spørsmålstegn ved forhandlingsstrukturen i offentlig sektor.

Holden III-utvalget

Den 14. desember 2012 utnevnte regjeringen et nytt Holden-utvalg. Utvalget skal se på erfaringer med lønnsdannelsen gjennom de 12 årene som er gått siden handlingsregelen og inflasjonsmålet for pengepolitikken ble innført. Utvalget skal også drøfte makroøkonomiske utviklingstrekk som kan skape utfordringer for norsk økonomi og lønnsdannelsen framover.

- Det utvalget vi nå setter ned, skal ha som utgangspunkt at frontfagsmodellen skal videreføres, sier finansminister Sigbjørn Johnsen.

De som skal sitte i utvalget er:

  • Sjefsøkonom Stein Reegård, Bærum
  • Sjefsøkonom Erik Orskaug, Oslo
  • Sjefsøkonom Helle Stensbak, Oslo
  • Assisterende forhandlingssjef Greta Torbergsen, Oslo
  • Avdelingsdirektør Torill Lødemel, Oslo
  • Sjefsøkonom Per Richard Johansen, Nome
  • Direktør Lars Haartveit, Bærum
  • Administrerende direktør Lars Haukaas, Oslo
  • Assisterende departementsråd Målfrid Bjærum, Oslo
  • Avdelingsdirektør Arent Skjæveland, Nesodden
  • Forsker Brita Bye, Bærum

Her kan du lese mandatet for utvalget  (Finansdepartementet, 14.12.12)

Fafo-forsker Åsmund Arup Seip har laget en oppsummering av årets tariffoppgjør. Oppsummeringen kan du lese i sin helhet her

Kjennetegn ved frontfagsmodellen

I korte trekk kan vi si at frontfagmodellen har følgende kjennetegn:

  •  Industri som er utsatt for internasjonal konkurranse forhandler først og setter rammen for lønnsdannelse i andre sektorer, deriblant offentlig sektor.
  • I forbundsvise oppgjør er det Industrioverenskomsten mellom Fellesforbundet (LO) og Norsk Industri (NHO) som forhandles først, av og til sammen med andre deler av privat sektor i LO. I samordnede oppgjør trekkes større industriområder inn.
  • Samordning av lønnsdannelsen forsterkes av faste institusjoner som regjeringens kontaktutvalg for inntektsoppgjørene og Det tekniske beregningsutvalget. Riksmekleren representerer nok en institusjonell forankring

Frontfagsmodellens far

I 1966 ble frontfagsmodellen, også kalt Aukrustmodellen, utformet av et utvalg ledet av sosialøkonomen Odd Aukrust.  Utvalget så lønnsdannelsen som sentral for å oppnå makroøkonomiske målsettinger om et konkurransedyktig næringsliv og lav inflasjon og full sysselsetting. For å oppnå disse målene var hovedkursen for lønns- og prisdannelse sentral. Hovedkursen dreier seg om forholdet mellom lønnsdannelsen i frontfagene og i øvrige sektorer. Bakgrunnen var en forståelse av at næringer som produserer varer skjermet for utenlandsk konkurranse kan velte kostnader over i prisøkninger, mens næringer som produserer konkurranseutsatte varer ikke kan gjøre det. Gjør de det, taper de konkurransen med utenlandske produsenter.

Aukrust opprettet også TBU, Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppjørene. TBU lager det tallmessige bakgrunnsmaterialet for inntektsoppgjørene. TBU og regjeringens kontaktutvalg med partene har en viktig rolle i å sørge for god dialog og en mest mulig felles virkelighetsforståelse av de utfordringer norsk økonomi står overfor.

Historisk bakgrunn

Samordning av lønnsdannelsen er nødvendig for å unngå «alles kamp mot alle». Kappløp mellom ulike yrkesgrupper og profesjoner kan gi for høy lønnsvekst og dermed true sysselsettingen. I tiårene før 1980 var partsforholdet mellom LO og N.A.F. sterkt og stabilt, noe som ga gode forutsetninger for å styre lønnsdannelsen. I praksis var det likevel trøbbel med samordningen mellom sentrale og lokale forhandlinger til tider, for eksempel på 1970-tallet da reallønnsveksten var svært høy. Utover på 1980-tallet ble modellen utfordret av et arbeidsmarked preget av mer spesialisert kompetanse.

LOs tidligere dominans ble svekket av at yrkes- og profesjonsgruppene ble flere og mer fragmenterte i organisatorisk forstand.  LO hadde ikke lengre mulighet til å sørge for oppslutning om en samfunnsøkonomisk forsvarlig lønnsstrategi ved hjelp av intern disiplin. Nye hovedsammenslutninger, som for eksempel YS, hadde ikke samme evne, eller vilje, til å utøve intern justis overfor sine medlemsforbund. Også innad i LO ble forhandlingsstrukturene mer desentralisert og forbundsnivået fikk mer kontroll over lønnsdannelsen. På bakgrunn av disse endringene tegnet enkelte forskere et pessimistisk bilde av den norske forhandlingsmodellens evne til å styre lønnsdannelsen og inntektspolitikken. En innvending mot mer desentraliserte forhandlinger var at disse i mindre grad tar hensyn til helheten i økonomien.  Det oppstår en fare for «lønns-lønnsspiraler» fordi alle aktører forsøker å oppnå minst like mye som de andre i lønnsforhandlinger. Dermed oppstår også en fare for inflasjon, eller såkalt «lønns-prisspiraler» fordi høy lønnsvekst gir prisstigning og vedvarende prisstigning gir inflasjon (fall i verdien av penger).

 Frontfagmodellens indre spenninger

Selv om det har vært bred oppslutning om frontfagmodellen, er det også indre spenninger og utfordringer. En av utfordringene har vært lokal lønnsdannelse, ofte omtalt som lønnsglidning. I etterkant av de sentrale oppgjørene forhandler bedriftsklubbene med arbeidsgiverne om ytterligere lønnstillegg. Opp gjennom historien har det vært eksempler på at moderate resultater sentralt ikke har blitt etterfulgt av moderate lokale oppgjør, særlig på 1970- og 1980-tallet.  Med høy lokal lønnsglidning blir den samlede lønnsveksten høy og industriens konkurranseevne svekkes.

Et annet problem knyttet til stor lokal lønnsvekst i industrien er at lønnsutviklingen til ansatte i offentlig sektor blir hengende etter, noe som gir grobunn for misnøye. Utviklingen de siste tiårene tyder imidlertid ikke på at modellen for lønnsdannelse har blitt «sprengt nedenfra». Blant annet ble det i overgangen mellom 1980- og 1990-tallet gjort flere grep for å få kontroll på den lokale lønnsdannelsen i industrien. For eksempel tariffestet man kriterier for lønnsdannelse, de fire kriteriene, som blant annet tar hensyn til nasjonal konkurranseevne. 

En annen utfordring har vært å bevare oppslutningen om en sammenpresset lønnsstruktur. Frontfagsmodellen bidrar til relativt små lønnsforskjeller mellom ulike grupper. Helt siden 1970-tallet har enkelte organisasjoner uttrykt misnøye med at langtidsutdannede i offentlig sektor tjener lite sammenliknet med privat sektor. Legitimiteten til modellen utfordres også av at industrien skrumper. I dag utgjør ansatte i industrien under 10 prosent av organiserte arbeidstakere, mens andelen i offentlig sektor og privat tjenesteyting vokser.

Videreføring og justering av modellen

I oppgjøret i 1998 ble lønnsveksten nesten dobbelt så stor som hos Norges handelspartnere og det ble reist spørsmål ved modellens evne til å levere moderate lønnsoppgjør. Det ble så satt ned et utvalg i 1999, Arntsen-utvalget. Nytt i forbindelse med Arntsen-utvalget var det at alle hovedorganisasjonene ble invitert til å delta. Tidligere hadde LO og NHO vært alene om å representere arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Umiddelbart etterpå ble det satt ned to utvalg som videreførte dette brede samarbeidet mellom hovedorganisasjonene. Det ene var Holden I som skulle legge grunnlaget for den langsiktige inntektspolitikken. Det andre var Stabel-utvalget som skulle vurdere fornyelse av selve forhandlingssystemet.  I sum presenterte disse utvalgene et syn som innebar å videreføre eksisterende system og tradisjon. Likevel ble årene rundt tusenårsskiftet preget av en høy reallønnsvekst sammenliknet med handelspartnernes. Bekymringen over dette fikk Regjeringen til å opprette et Holden II i 2002, nok et ekspertutvalg som skulle vurdere utfordringer for lønnsdannelsen fremover.

Oljeøkonomien representerte en ytre utfordring, men modellen var også truet av to indre svakheter. Den ene var at lønnsglidningen i industrien ikke var kjent under påfølgende oppgjør. Den andre var at frontfaget ikke omfattet funksjonærenes lønnsdannelse. Organisasjonene i offentlig sektor påpekte at deres funksjonærer kom dårlig ut sammenliknet med funksjonærkolleger i privat sektor så lenge det var lønnsutviklingen til arbeiderne i industrien som ble lagt til grunn. Resultatet av anbefalingene fra Holden II, og de påfølgende oppgjør, var en fornyet eller revidert frontfagsmodell. Den viktigste endringen er at lønnsveksten for funksjonærer også tas med i beregningen av den økonomiske rammen for lønnsoppgjøret.  

Utfordringer: arbeidsinnvandring og likelønn 

Justeringen av frontfaget har gjort at det i det siste tiåret har bred oppslutning om modellen blant arbeidslivets parter, både innenfor og utenfor LO og NHO. Likevel har forskere pekt på tre aktuelle utfordringer:

  • For det første har EU-utvidelsen med land fra Øst- og Sentral-Europa ført til en stor arbeidsinnvandring som har satt norske lønns- og arbeidsvilkår under press. Allmenngjøring av tariffavtaler er et tiltak for å hindre sosial dumping og at man mister kontroll over lønnsdannelsen.  
  • For det andre ser det ut til at modellen kan ha problemer med å løse likelønnsutfordringen. Rammetenking i lønnsoppgjøret, kombinert med moderat lønnsvekst, gjør det vanskelig å endre lønnsrelasjoner mellom yrkesgrupper og sektorer.
  • En tredje utfordring er knyttet til den reviderte frontfagsmodellen. Nå er det arbeiderne i industrien som blir hengende etter lønnsutviklingen. Gjennom hele 2000-tallet har veksten for funksjonærer i industrien ligget klart foran arbeiderne.