Konkurranseutsetting av helse- og omsorgssektoren har vært et hett politisk tema de siste par tiårene. Partene i arbeidslivet står i frontlinjen. NHO argumenterer med at privatisering er besparende og åpner for økt innovasjon. Fagbevegelsen er bekymret for svekkelse av ansattes vilkår eller at sektoren vil lide under store, utenlandske selskapers profittjakt.
Sammen med to Fafo-forskere, har forskningsleder Heidi Gautun ved NOVA forsøkt å gå bak den ideologiske fasaden. I Fafo-rapporten Konsekvenser av konkurranseutsetting – kvalitet, effektivitet og arbeidsvilkår i sykehjem og hjemmetjenester analyserer de funnene de fra casestudier, intervjuer, en spørreundersøkelse og ved å gjennomgå tidligere forskning.
Ifølge rapporten er det påfallende at kommunene i liten grad har systematisert og sammenlignet kvalitet, kostnader og arbeidsvilkår mellom private og kommunale sykehjem.
Det er flere grunner til at slike sammenligninger bør gjøres av andre enn kommunene selv, forteller Gautun:
– Når undersøkelser og kartlegginger gjøres på ulike måter i hver enkelt kommune er sammenligninger vanskelig. Måten kartleggingene gjøres og presenteres på kan også være påvirket av hvilket bilde den politiske ledelsen i en kommune ønsker å vise fram, sier hun.
Få kommuner, få selskaper
Konkurranseutsetting av sykehjem er lite utbredt i Norge sammenlignet med Sverige og Danmark.
Riktignok finnes det det ingen offentlig statistikk over antallet privatdrevne sykehjem, men en undersøkelse utført av NIBR viser en vekst fra 15 i 2004 til 23 i 2012.
En annen undersøkelse fant at antallet kommuner dette gjaldt også i sistnevnte år var 15[1] av Norges 428 kommuner.
 |
| FORSKERNE Heidi Gautun (NOVA), Hanne Bogen og Anne Skevik Grødem (Fafo) har skrevet rapporten. |
Forskerne har undersøkt fem av kommunene som har konkurranseutsatt driften av sykehjem. Fire av disse har innført fritt brukervalg (valgfrihet mellom privat og kommunalt tilbud).
– Casestudien viser at omfanget av konkurranseutsetting er lite. De fleste sykehjem eller hjemmetjenester driftes fremdeles av kommunen. I de tre største kommunene utgjorde andelen konkurranseutsatte sykehjem mellom 5 og 15 prosent. I en av kommunene vant kommunen selv anbudet, oppsummerer Gautun.
Etter en lang rekke oppkjøp og sammenslåinger består trolig tilbudssiden av kun fire kommersielle selskaper[2].
Små kommuner kan følge etter
Så langt er det gjerne større bykommuner med høye innbyggertall som har konkurranseutsatt sykehjem.
– Slike anbud krever en del juridisk kompetanse i administrasjonen. Kommersielle selskaper har kanskje heller ikke hatt interesse for å drive under små, kanskje geografisk usentrale forhold, forteller forskningslederen.
Dette kan imidlertid komme til å endre seg. På tampen av fjoråret vedtok hordalandkommunen Austevoll, med kun drøyt 5000 innbyggere, å legge hele pleie- og omsorgssektoren ut på anbud. I en NHO-artikkel trekkes erfaringene derfra fram som potensielt «viktige for mange mindre kommuner i Norge».
– Om Austevoll kommune er et enkelttilfelle eller starten på en trend gjenstår å se. Likevel har flere andre småkommuner henvendt seg til NHO med lignende tanker. Da går det an å spørre om selskapene også prøver å komme inn i et nytt segment: småkommuner, sier Gautun.
Lønner det seg?
Ifølge tidligere forskning og informanter fra denne casestudien driver private aktører sykehjem billigere enn kommunale. Det er likevel knyttet usikkerhet til hvor store forskjellene er. Det lages nemlig ikke regnestykker over de totale kostnadene knyttet til konkurranseutsetting og bruk av private, påpeker Gautun.
– Hvorvidt konkurranseutsetting og bruk av private lønner seg for kommunen, avhenger ikke bare av om private driver billigere enn kommunen selv. Utgifter knyttet til anbudsprosesser, utforming av egne kommunale tilbud, oppfølging av kontrakter,og uforutsette hendelser i kontraktsperioden påvirker det totale kostnadsbildet, bemerker hun.
Ifølge informanter i casestudien som er gjennomført i de fem kommunene, påbeløper det betydelige kostnader under anbudsprosessen. Oppfølging blir på sin side nedprioritert.
Uforutsette hendelser, som eierskifte, nye anbudsrunder og påvisning av lovbrudd, har dessuten skapt et betydelig merarbeid for enkelte av de undersøkte kommunene.
– Dette er en risiko og sårbarhet ved konkurranseutsetting. Kommunen er ansvarlig for å tilby tjenester til befolkningen uansett. Dersom de private tilbyderne svikter, må kommunen eventuelt hive seg rundt og overta driften – eller sette den ut til noen andre. Og dette må skje innen svært korte tidsfrister.
Bedre eller dårligere omsorg?
I rapporten påpekes det at det ikke er lett å måle kvalitet innen omsorgstjenester. Ifølge undersøkelser som er gjort i Norden, er det ikke grunnlag for å kunne si at det er noen forskjell mellom privat og kommunal drift. Ulike undersøkelser har kåret ulik «vinner». Forskjellene har uansett vært små.
Casestudien følger samme mønster. Imidlertid gir flere informanter uttrykk for at konkurransen har en kulturell effekt på sektoren som helhet.
– Konkurranse gjør at administrasjonen og de ansatte i kommunale tjenester får en økt bevissthet på kvalitet. Noen av informantene mener imidlertid dette skyldes en historisk endring i befolkningens holdninger og forventninger, og en kulturendring i hele helse- og omsorgssektoren som ikke har noe med konkurranseutsetting å gjøre, oppsummerer Gautun.
Studier i USA, Canada og Australia[3], land med lang erfaring innen konkurranseutsetting, viser imidlertid et mer negativt bilde av kommersielle aktører. I disse landene medfører privat drift alt i alt dårligere kvalitet.
En svært omfattende amerikansk undersøkelse[4] av kvalitet under ulike eierforhold, konkluderer med at kommersiell drift i gjennomsnitt innebærer lavere bemanning, og et lavere antall sykepleiere, enn det ikke-kommersielle motstykket.
Ulike vilkår for lønn og pensjon
Fagforbundet og Norsk Sykepleierforbund har kritisert private sykehjems lønns- og arbeidsvilkår. Dette har utløst flere streiker i nyere tid.
Den såkalte Adecco-saken i 2011, etterfulgt av avsløringer ved eldreomsorgen i Trondheim kommune, medførte dessuten at sektorens arbeidsvilkår ble satt i samfunnets søkelys.
Flere kommuner foretok en opprydning og innskjerping av kontroll.
– Informanter har fortalt oss at det førte til at kommunen begynte å følge mer med, også på andre private selskaper, forteller Gautun.
Fafo-studiens informanter forteller at vilkårene for de ansatte ved private og kommunale sykehjem ikke så lett lar seg sammenligne i konkrete tall, men at hovedinntrykket er at det ikke er noen vesentlige forskjeller på dette området.
Kommunale stillinger kan imidlertid oppleves som mer forutsigbare og trygge, mens private kan være mer nyskapende og raskere i å bringe ord og ideer til handling.
– Men de som uttalte seg om lønn, mente at ansatte i de private sykehjemmene fikk litt lavere lønn. I tillegg kan pensjonsordningene for andre ansatte enn sykepleiere være dårligere i privat sektor[5], understreker Gautun.
Sykehjem drevet av ideelle organisasjoner tilbyr imidlertid de samme vilkårene som kommunale.
Hva ønsker befolkningen?
Se også: Hele sykehjemtabellen i tabellformat
Forskerne har også utført en holdningsundersøkelse om hvem befolkningen ønsker skal drifte tjenestene, under forutsetning av de uansett er offentlig finansierte.
Her kommer det fram at:
- Litt over halvparten foretrekker kommunal hjemmesykepleie eller sykehjemsplass.
- To av ti foretrekker privat drift.
- Én av ti foretrekker tjenester i regi av ideelle krefter.
- To av ti svarer at de ikke vet, eller at de er likegyldige.
Nesten tre av fire svarer imidlertid at de selv er villige til å betale for ytterligere praktisk hjelp ved udekkede behov.
Skillelinjene mellom dem som foretrekker privat eller kommunal drift gjenspeiler i stor grad personenes overordnede syn på velferdsstaten.
Noter
[1] Trolig har enkelte kommuner svart bekreftende på grunnlag av anbudsutsetting av underliggende driftstjenester, som vaktmestertjenester og kjøkken, i NIBR-undersøkelsen
[2] Aleris Omsorg AS, Attendo Norge AS, Norlandia Omsorg AS og Unicare Omsorg AS
[3] Harrington 2013, Comondore et al. 2009 & Hilmer et al. 2005
[4] Harrington, C. (2013). Sammenhenger mellom ulike eierskapsformer og kvalitet i sykehjem. Foredrag på konferansen «Hva skjer når sykehjemmet privatiseres?», NOVA 8. mai 2013.
[5] Sykepleiere har lovfestet rett til pensjon i KLP også om de jobber for en privateid arbeidsgiver.
Les hele rapporten her: |
|
 |
Heidi Gautun, Hanne Bogen og Anne Skevik Grødem: Konsekvenser av konkurranseutsetting
|
