En pensjonsreform mot alle odds - Arbeidslivet.no

hovednavigasjon

Emner 

En pensjonsreform mot alle odds

At den svære pensjonsreformen kom seg gjennom demokratiets mølle brøt med gjengse teorier. Helt over målstreken kom likevel reformen ikke, ifølge forsker.
REFORM-FORSKER: Axel West Pedersen ved Institutt for samfunnsforskning har sammen med kolleger undersøkt hva som skjedde da Norge la om hele sitt pensjonssystem etter årtusenskiftet.
FOTO: Alf Tore Bergsli/Fafo REFORM-FORSKER: Axel West Pedersen ved Institutt for samfunnsforskning har sammen med kolleger undersøkt hva som skjedde da Norge la om hele sitt pensjonssystem etter årtusenskiftet.

SI 2001 ble en egen pensjonskommisjon nedsatt. Årsaken var en mangeårig bekymring over folketrygdens bærekraft og veksten i tidligpensjonering ved AFP. Man ønsket også et enklere samspill mellom folketrygd og tjenestepensjon.

Ti år senere, i 2011, hadde en omfattende reform av det norske pensjonssystemet kommet på plass. Den inneholdt en rekke innstramninger for framtidens pensjonister.

Hva skjedde?

Et statsvitenskapelig «mirakel»

Axel West Pedersen ved Institutt for samfunnsforskning, som nøye har gransket prosessen og innholdet i reformen, kaller gjennomføringen et «politisk mirakel». Ifølge rådende statsvitenskapelige teorier på 90-tallet skulle det nemlig ikke la seg gjøre å gjennomføre åpenbare innstramminger i pensjonssystemet gjennom vanlige demokratiske prosesser.

I hvert fall hvis ikke landet befant seg i en dyp økonomisk krise, slik som var tilfelle for den svenske pensjonsreformen på 90-tallet.

– På ingen områder passer Norge inn i dette bildet. Reformpresset her var svakt målt mot i andre land, fortalte West Pedersen på et møte i Pensjonsforum 21. november.

– Mange mente at den eneste måten å få til innstramminger var ved at reformen ble «sneket» gjennom det politiske systemet. For eksempel ved at endringene var så subtile at folk ikke forsto hva de innebar, utbroderte han.

Reist på tre pilarer

Overraskende nok for teoretikerne, kom reformen altså på plass – på demokratisk vis gjennom forhandlinger og et bredt pensjonsforlik i Stortinget.

VIDEO: Fafo-leder og pensjonsforsker Jon M. Hippe forklarer de mest sentrale endringene i Folketrygden. (Se i fullskjerm på Youtube.com)

Tre sentrale prinsipper som ble innført, inspirert av den svenske pensjonsreformen, var:

  • Nytt opptjeningssystem med alleårsregel: Tettere og klarere sammenheng mellom livslønn og pensjon. «Besteårsregelen» (pensjonen beregnes ut fra de 20 årene med høyest lønn) ble fjernet.
  • Valgfri pensjonsalder fra 62 på nøytrale vilkår: Den enkelte må selv betale for sitt valg av avgangstidspunkt.
  • Levealdersjustering: Størrelsene på de årlige pensjonsutbetalingene avgjøres av forventet levealder i befolkningen.

Dette var ikke småtterier.

– Reformen endret helt grunnleggende hvordan pensjonssystemet fungerer. Nå var det pensjonistene som måtte bære kostnadene ved økt levealder, understreket West Pedersen.

Stoltenberg i sentrum

Jens Stoltenberg og resten av ledelsen i Arbeiderpartiet var de sentrale aktørene, ifølge West Pedersen.

Jens Stoltenberg: Statsminister fra 2000 til 2001 og fra 2005 til 2013
JENS STOLTENBERG var sentral bakmann for den store pensjonsreformen, ifølge West Pedersens gjennomgang.
FOTO: Stortinget.no

Han oppsummerte strategien de benyttet overfor ulike involverte parter som:

  • Først og fremst kompromiss-søkende: Sterk vilje til å kompensere for prinsipielle innrømmelser. Pøser gjerne på med penger for å få det til.
  • Pragmatisk: Oppstykking av prosessen. De vanskeligste spørsmålene ble skjøvet på. Flittig bruk av «kreativ uklarhet» – forbehold og definisjoner som kan være vanskelige å tolke og gjøres om til konkrete ordninger.
  • Målbevisst: Insisterer på de tre pilarene alleårsregel, levealderjustering og nøytralt uttak.

Tre skjebnestunder

I utgangspunktet var fagbevegelsen motstandere av reformen, nettopp på grunn av overføringen av økonomisk risiko fra staten til den enkelte arbeidstaker eller pensjonist. Først og fremst var det avviklingen av AFP (avtalefestet pensjon) som en ordning for førtidspensjon som var stridens eple.

Uvanlig nok, ble da også både LO og NHO satt på sidelinjen under pensjonskommisjonens arbeid fra 2001 til nyåret 2004. Kommisjonen, ledet av senere finansminister Sigbjørn Johnsen, inkluderte, ved siden av eksperter, representanter for alle partiene på Stortinget. Her ble de fleste spirer til pensjonsreformen sådd.

– Det som skjedde underveis, var at de ganske fort innsnevret mandatet sitt til kun å rette seg mot en reform av folketrygden. Andre tilpasninger – uførepensjon, tjenestepensjon og tilpasninger til skattesystemet – skjøv de foran seg. Skulle de ha rørt dette, måtte de hatt partene i arbeidslivet med, sa West Pedersen.

Kommisjonen bidro da også til å skissere rammen for det store pensjonsforliket i 2005. Alle partier med unntak av Fremskrittspartiet stilte seg bak dette.

Innen denne tid, hadde da også LO tilsluttet seg prinsippene om alleårsregel og levealderjustering. Alle disse kompromissene var imidlertid på enkelte punkt svært uklart formulert, ifølge forskeren.

Det tredje kritiske punktet for reformen var tariffoppgjøret i privat sektor i 2008.

Ett clou og ett Waterloo

Tariffoppgjøret i 2008 var da også reformens clou («glansnummer»), ifølge West Pedersen. Her fikk man gjennomslag for prinsippet om nøytralt uttak. Dermed var alle de tre «pilarene» for reformen på plass. I tillegg fikk man endret AFP-ordningen, fra å være en tidligpensjon til å bli en nøytral tilleggspensjon.

Se lysark fra Axel West Pedersens presentasjon på Pensjonsforum (PDF-format - åpnes i ny fane)
SE LYSARKENE fra Axel West Pedersens presentasjon på Pensjonsforums hjemmesider for flere detaljer (NB: PDF-format).

Dette var «et politisk mesterstykke preget av kreativ sosialpolitisk ingeniørkunst», poengterte West Pedersen:

– Man lot det organiserte arbeidslivet få beholde AFP-ordningen både i navnet og i finansielle midler. Dette lykkes gjennom grundig saksforberedelse og ved effektiv politisk markedsføring sentrert rundt «valgfrihet» som fleksibelt uttak og kombinasjon mellom arbeid og pensjon, oppsummerte han.

Tariffoppgjøret i offentlig sektor 2009 blir på sin side av forskeren karakterisert som reformens «Waterloo». Her ble motstanden for første gang sterkere enn reformistenes bestrebelser maktet å overvinne.

I offentlig sektor endte dermed det såkalte bruttoprinsippet (at lønnsnivået man har i sine siste arbeidsaktive år påvirker størrelsen på pensjonen) og subsidiert tidligpensjon via AFP med å bli stående urørt. AFP-ordningen ble med andre ord to helt ulike ordninger i offentlig og privat sektor. Her tror forskeren en omkamp vil kunne melde seg.

Likevel fikk man innført full levealderjustering for offentlige ansatte født etter 1958.

– I tillegg lagde departementet noen bevisst ugunstige samordningsregler. De framstår noe absurde i ettertid og helt i strid med målet for pensjonsreformen. Det lønte seg lite å jobbe etter fylte 67, påpekte han.

Flere skraper i lakken

Tross «seier» for reformistene i privat sektor, har West Pedersen en del betenkninger når det gjelder resultatet. AFP-ordningens kvalifikasjonssystem i privat sektor har nemlig «uforsvarlige» mangler, påpekte han.

Arbeidstakerne kan miste rett til pensjonsbeløp på opp mot én million kroner dersom man ikke passer nøye på arbeidsforholdene de aller siste år – eller for den saks skyld måneder – før pensjonering.

Kravet er at man må:

  1. Være i jobb ved start av uttak
  2. Ha jobbet kontinuerlig i en AFP-bedrift i minimum tre år før start av uttak
  3. Ha jobbet i en AFP-bedrift 7 av 9 siste år før fylte 62

Reformen for øvrig har også en del mangler når det gjelder målet om besparelser, ifølge forskeren. Store konsesjoner endte med å bli gitt til fordelingshensyn. Mange grupper og eldre arbeidstakere ble skjermet. I tillegg ble det samlede pensjonssystemet mer komplekst enn noensinne. Insentivene for å jobbe mer for å øke pensjonen er dessuten svake.

Alt i alt ble dermed innstrammingene langt mindre enn det som selve målsettingen kunne bære bud om.

– Norge et av landene der en pensjonsreform i minst grad har påvirket nivåene på fordeling eller kompensasjon. I Sverige så man en langt mer radikal endring. Her ble både kompensasjonsnivå senket og endringen i ulikhet økt betraktelig, sa West Pedersen.


Mer om forskningsprosjektet (2011–13)

Institutt for samfunnsforskning: It happened here. The Norwegian pension reform, process and content